Реформа Сената Александра I, как и реформа Синода, стала одной из первых либеральных реформ в системе государственного управления. Так как данный император думал об изменении государственной системы управления, то модернизация Сената как высшего органа стала вполне объяснимой.
Суть изменений сводилась к следующему:
- сохранение положения Сената как высшего органа государственной власти в империи;
- сохранение за ним административных, надзорных и судебных функций;
- сохранение за сенаторами права влиять на законотворческий процесс в империи;
- взаимодействие Сената с другими органами высшего государственного управления (министерствами, Кабинетом министров, Государственным Советом);
- упорядочение внутренней системы Сената.
Причины реформы
По мнению императора, Сенат как высший орган государственной власти нуждался в модернизации, обновлении. Александр Павлович считал, что со времен Петра Первого функционал Сената стал много сложнее. Необходимо было систематизировать работу данного органа, конкретизировать круг задач и, чуть позднее, подвести его юридическую базу под вновь создаваемую структуру министерств. Также император рассчитывал на то, что права и обязанности сенаторов будут оставаться неизменными, но строго регламентироваться, что исключало бы «вседозволенность» как их самих, так и генерал-прокурора.
Хронология реформы Сената
Реформу Правительствующего Сената при Александре I, проведенную в начале правления данного государя, можно разделить на два этапа: изменения до министерской реформы и после.
Первый этап охватывал периоды с 1801 по 1802 год и закончился изданием Манифеста «О правах и обязанностях Сената» (издан в один день с Манифестом об образовании Министерств), который был основан на «Положение о правах и преимуществах Сената» графа П. В. Завадовского. Второй этап реформы начался в 1805 году. Его основой стал доклад министра юстиции П. В. Лопухина «О разделении дел по департаментам Сената».
Изменения в Сенате после 1802 года
Согласно Положению гр. Завадовского:
- Сенат оставался высшим органом государственной власти, ответственным только перед императором;
- решения утверждались единогласно как Департаментами, так и Общим собранием;
- в случае разногласия дело должно было рассматривать Общее собрание, совместно с генерал-прокурором и императором;
- апелляция на решения Сената отменялась;
- сенаторы имели права участвовать в решении всех дел, поступивших в Сенат.
Положение обсуждалось достаточно долго, вызвало много споров в дворянской среде. Весь июль проходили обсуждения Положения и вносились изменения в него, а 26 июля 1801 года была вынесена окончательная резолюция и представлена на рассмотрение государю.
Согласно резолюции, в общее Положение включались дополнения о:
- рассмотрении уголовных дел, в которых замешаны дворяне, только в присутствии государя;
- закреплении решения Сената только после утверждения его генерал-прокурором;
- обязательно печати всех решений Сената.
Положения Завадовского, а также проект «Устройство Сената» Державина, который очень понравился Александру Павловичу, обсуждались «на высшем уровне» целый год (вероятно, это было связано с тем, что параллельно шли обсуждения об устройстве министерств). Камнем преткновения стал вопрос о функционале Сената. Одни (например, Новосильцев) требовали оставить за Сенатом только судебную функцию, другие требовали сохранить функции законодательные, административные и даже исполнительные и охранительные.
В окончательной редакции Положения под авторством Строганова за Сенатом закреплялась все, кроме военного управления и народного образования. Именно эта редакция и легла в основу Манифеста (интересно, что ярым противником проекта был генерал-прокурор Беклешов, который говорил, что модернизация должна коснуться, прежде всего, Департаментов Сената, но его мнение на тот момент не было учтено).
Согласно Манифесту «О правах и обязанностях Сената» 1802 года за данным органом государственной власти сохранялись высшие административные, судебные и надзорные функции. Сенаторы отвечали за всю систему издания законов/указов и контролировали уровень их соответствия основным принципам управления государством.
Интересно. Несмотря на высочайший указ, значение и роль Сената в государственном управлении оставалась спорной, так как не было определено его «соотношение» непосредственно с императором, вновь созданными Министерствами, Кабинетом министров, а позднее и Государственным Советом. Важно также отметить, что сенаторы отнюдь не были «первыми чиновниками» империи. Их политическая роль была далеко не главной в формирующейся системе. Все это и привело к дальнейшей модернизации данного органа власти.
Изменения в Сенате после 1805 года
Как уже было указано выше, создание Министерств и Кабинета Министров сделало Манифест от 1802-го года недостаточно логичным (например, министерства должны были предоставлять отчеты Сенату, но предпочитали отправлять их на рассмотрение Кабинету министров). Необходимо было пересмотреть основные его положения и учесть вновь изменившуюся структуру государственного управления. Основой для новой модернизации стал доклад министра юстиции П. В. Лопухина «О разделении дел по департаментам Сената», который был написан на основе замечаний Беклешова, сделанных еще в 1802 году. Именно этот доклад определил развитие учреждения на полвека вперед.
Согласно документу:
- упразднялись все временные Департаменты Сената;
- «разгружались» московский и санкт-петербургский Департаменты;
- создавались новые Департаменты (по принципу географической привязки, то есть они занимались делами конкретных губерний империи);
- создавалось Общее собрание московских Департаментов (что, в свою очередь «разгружало» Общее собрание Департаментов Санкт-Петербурга);
- определялся новый штат Канцелярии Сената (всего Департаментов стало 7 и Канцелярия Сената руководила всей их работой);
- все административные дела переходили в ведение одного Департамента, а остальные 7-мь занимались судебными делами (разделение функционала внутри самого Сената упрочило его положение и сделало его работу более эффективной; можно сказать, что была сформирована новая высшая судебная система империи, где все судебные органы переподчинялись Сенату);
- определялась новая система проведения сенаторских ревизий (их количество увеличивалось);
- определялась новая система взаимоотношений Сената с министерствами и Кабинетом министров.
Можно сказать, что реформа 1805 года носила чисто технический характер, но ее проведение четко обозначило функционал Сената и его взаимодействие с другими высшими органами государственного управления. Созданная система доказала свою эффективность и просуществовала практически без изменений до 1870 года.
Итоги реформы Сената
Таким образом, главными итогами проведения реформы Сената 1805 года стали:
- появление новой структуры Сената (всего 7 департаментов и канцелярия);
- выделение административной функции Сената;
- распределение дел на основе территориального принципа.
Можно сказать, что с 1805 года Сенат – высший судебный орган при Александре I, а также орган контроля и надзора за деятельностью чиновников на местах.
