Министерства при Александре Первом создавались из-за стремления императора кардинально изменить систему управления Империей, а министерская реформа – одна из первых масштабных либеральных реформ императора Александра Павловича, коснувшаяся системы государственного управления. Сама реформа была разработана членами так называемого «Негласного комитета», который возглавлял В. Кочубей и в который вошел М. М. Сперанский. Реформа проводилась в несколько этапов и ее «завершающим аккордом» стало полное упразднение архаичных коллегий и замена их министерствами.
Александр I Павлович
Предыстория и истоки реформы
Еще до своего вступления на престол Александр I, воспитанный своим наставником Ш. Лагарпом в либеральных традициях, считал, что Империи нужен новый порядок, построенный на всеобъемлющем главенстве права. Именно в этом направлении он стал двигаться после своего вступления на престол, в самом начале своего правления, заявив, что все недостатки старой системы происходят от «произвола нашего правления». Император понимал, что ему будут необходимы как люди, понимающие в деле государственного управления, так и новая управленческая система, которая будет оперативно решать все текущие вопросы и политические проблемы.
Люди нашлись достаточно быстро. Это были члены так называемого великокняжеского кружка, сложившегося вокруг Александра Павловича еще в годы правления Павла Петровича.
В него входили:
- граф П. А. Строганов,
- граф В. П. Кочубей,
- князь А. Чарторыйский,
- Н. Н. Новосильцев.
Эти люди во главе с императором образовали так называемый «Негласный комитет», который в 1801-1803 годах вырабатывал планы государственных преобразований.
Они поставили перед собой следующие задачи:
- провести реформу органов центрального управления;
- выработать альтернативные решения по крестьянскому вопросу;
- разработать новую законодательную систему, которая стала бы основой для всей государственной системы.
Начали «негласники» с реформы органов государственного управления. Сначала был создан «Непременный совет», занимавшийся разработками государственных реформ, рассмотрением государственных дел и постановлений, потом был издан указ о правах и обязанностях Сената и в самом конце была осуществлена модернизация петровских коллегий.
Первый этап министерской реформы: 1802-1803 год
Первые заседания «Негласного комитета» по вопросу проведения министерской реформы начались в феврале 1802 года. У приближенных Александра Павловича не было единого мнения: некоторые были за создание министерств и упразднение коллегий (например, В. Кочубей), другие были против реформы (например, П. В. Завадовский). Победили сторонники преобразований, и в сентябре 1802 года был издан Манифест об упразднении коллегий и создание министерств, или Указ о министерствах.
Высочайшим постановлением император учредил 8 новых учреждений-министерств:
- иностранных дел,
- военных сухопутных сил,
- морских сил,
- внутренних дел,
- финансов,
- юстиции,
- коммерции,
- народного просвещения.
Также сохранялось Государственное казначейство, которое становилось еще одним центральным органом управления. Часть коллегий упразднялось, а часть входила во вновь созданные министерства в статусе департаментов (в дальнейшем их планировалось упразднять). Упразднялось также коллегиальное присутствие: министерства возглавлялись министрами, которые были ответственны только перед императором и Сенатом.
Подчиненные министра имели право делать доклады и высказывать свое мнение по определенным вопросам. Министр обязан был рассмотреть их предложения и фиксировать в особой тетради. Также у министров были так называемые товарищи-заместители, которые также могли принимать решения, а также исполнять обязанности министров в период их отсутствия. Таким образом, коллегиальная традиция частично сохранялась, и это стало своеобразным компромиссом, который примерил сторонников и противников реформы (всем было понятно, что преобразование коллегий в министерства – дело долгое и будет связано с определенными организационными трудностями).
Интересно. В Манифесте было упоминание об особом совещании министров. Таким образом, постепенно создавался Кабинет министров – очень важный орган в системе государственного управления. В будущем он окажет влияние на всю систему и структуру власти Российской империи.
Второй этап министерской реформы: 1806-1811 год. Работа М. М. Сперанского
М. М. Сперанский вошел в «Негласный комитет» в 1801 году по рекомендации В. Кочубея. В 1802-ом он перешел работать в Министерство внутренних дел. В 1803 году Михаил Михайлович представил план дальнейших государственных преобразований, в котором указал на:
- необходимость продолжения государственных преобразований;
- необходимость создания законодательной базы, основываясь на которую органы центральной власти осуществляли бы свою работу.
Основываясь на документах, разработанных Сперанским, В. Кочубей в 1806 году представил императору «Записку об учреждении министерств». В ней указывалось, что из-за сохранения коллегий системы управления крайне громоздка, запутана и неэффективна, а чтобы исправить ситуацию необходимо:
- определить взаимоотношения всех центральных органов власти: министерств, Кабинета министров, Сената, «Непременного совета»;
- продумать систему взаимодействия министерств;
- расширить права министров и определить уровень их ответственности.
Именно доклад от 1803 года и записка от 1806 года стали отправными точками нового этапа министерской реформы. Основные идеи этих документов легли в основу «Введения к уложению государственных законов», где все недостатки в работе министерств были систематизированы и были предложены пути их устранения. Работа над этим документом велась почти год и в результате появились три Манифеста, ставшие законодательной базой для работы Министерств:
- Манифест «О разделении государственных дел» от 25 июля 1810 года,
- «Высочайше утверждённое» (также о разделении государственных дел, то есть функционал министерств) от 17 августа,
- «Общее учреждение министерств» от 25 июля 1811 года.
Интересно. Перерыв между первым и вторым этапом министерской реформы был обусловлен тем, что внимание Александра Первого было отвлечено на вопросы внешней политики, а активизация работы была связана со сближением императора и Сперанского. Их взгляды и идеи в тот период во многом совпадали: и тот, и другой стремились к построению конституционной монархии и созданию новой законодательной базы для Российской империи.
Основные положения реформы
В документах за 1810-1811 год определялась:
- специализация министерств;
- специфика работы вновь созданных министерств – полиции и духовных дел (разных исповеданий);
- структура министерств (единая для всех);
- статусность министра и его заместителей и их ответственность перед другими органами власти, а также императором.
Согласно плану Сперанского, структура министерств выглядела следующим образом (таблица).
| Министр | |
| Товарищи министра (заместители) | |
| Канцелярия министра | Совет министра |
| Департаменты | |
| Отделения | |
| Столы | |
Итоги реформы
После рассмотрения и принятия выше указанных документов министерскую реформу можно было считать завершенной. В дальнейшем сама суть работы министерств не затрагивалась (министерства, созданные Александром Павловичем, стали основой всей системы госуправления), вносились лишь изменения, которые касались насущных потребностей государства и рационализации работы.
Интересно. Вслед за министерской реформой была преобразована система производства в чины и звания, были установлены новые правила выслуги лет, вырабатывались правила приема на работу в министерства и правила аттестации работников. Также частью реформы стало образование Государственного совета (в 1810 году), который фактически замени «Непременный совет». Именно к нему в плане законотворчества восходила вся практическая деятельность министерств.
