Реформа местного самоуправления при Петре I

Реформа местного самоуправления Петра I – это целый комплекс мероприятий, направленных на реорганизацию административного управления страны: образование новых территориальных единиц, систематизация управления этими новыми единицами и подчинение местных органов власти вновь образованным центральным.

Предпосылки реформ местного управления

Система административного деления и местного управления в России в конце XVII – начале XVIII века была крайне сложной, громоздкой и малоэффективной, а существующий бюрократический аппарат зачастую не исполнял возложенные на него задачи. Именно поэтому Петр I решился на ее модернизацию и унификацию по европейскому образцу.

Подготовка реформы началась сразу после завершения заграничного вояжа государя, в 1698 году. К этому моменту уже было понятно, что Россия начнет войну со Швецией за выход в Балтийское море.

Петр Алексеевич, познакомившись с западноевропейскими системами местного самоуправления, решил апробировать их на территории своего государства по ряду следующих причин:

• устаревшая воеводско-приказная система тормозила экономическое развитие страны;
• укрепление вертикали власти должно было обеспечить спокойствие регионов государства, предотвратить возможные народные волнения.

Интересно. За образец Петр I взял шведскую модель административно-территориального устройства; многие термины, введенные в оборот в это время, также были взяты из шведского и немецкого языков.

Цель реформ

Основной целью реформы, если говорить кратко, было упорядочение системы налогообложения на местах и выстраивание новой вертикали власти, при которой центральная опирается на местную. Петр I в условиях войны, реорганизации армии и постройки фактически с нуля флота, остро нуждался в средствах, в бесперебойных поступлениях в казну государства.

Интересно. Целью реформы стало также и регулярное пополнение армии рекрутами. При упорядочивании власти на местах вновь призванные на государственною военную службу лица могли быть централизованно и быстро переброшены в действующую армию.

Содержание реформ

Реформу местного управления при Петре Первом, ее содержание, условно можно разделить на две части:

• городская реформа 1699-1720 года;
• губернская реформа 1708-1718 года.

Городская реформа

В 1699 году для систематизации сбора налогов на местах Петром I были созданы Бурмистрские палаты в городах, или Ратуши (переименование прошло в том же 1699 году), которым подчинялись земские избы. В 1702 году были введены должности «воеводских товарищей» (взамен губных старост), которых выбирали из местного дворянства.

В результате воеводы были фактически отстранены от сбора финансовых средств и судебной деятельности, так как Ратуши и новые чиновники, выбранные для работы в них, занимались

• сбором налогов;
• организацией «постоя» армии;
• судебными делами (кроме политических дел) и сыском;
• общим надзором за исполнением приказов органов центральной власти.

Интересно. Вначале государь сделал выборы в городские Ратуши, местные органы власти, добровольными, а налоги поднял более чем в два раза, но после отказа ряда городов исполнять положения реформы, вынужден был снизить уровень налогообложения и сделать в 1705 году выборы в Ратуши обязательными для всех городов государства.

После губернской реформы Ратуши фактически утратили свое значение. Все административные полномочия сосредоточились в руках губернаторов.

Петр I, понимая, что городу все равно нужны свои собственные органы самоуправления, создал в 1720 году Главные Магистраты, подчиняющиеся непосредственно Сенату и приравненные по своим правам и обязанностям к коллегиям, а в 172-ом издал Регламент Главного Магистрата, по которому города были разделены на несколько разрядов в зависимости от численности населения:

• 3 тысячи дворов – большие города;
• 1,5 тысячи дворов – внутренние города;
• 1 тысяча дворов – город средних размеров;
• 500 дворов – малое территориальное образование;
• 250 дворов – самое малое городское образование.

Жители также делились на категории и подкатегории в зависимости от возможности участвовать в городском самоуправлении (таблица).

Регулярные граждане, избиравшие бурмистров в Городские Магистраты, в свою очередь, делились на две гильдии в зависимости от уровня доходов.

Основные функции Магистратов заключались в:

• составлении списков налогоплательщиков и сборе налогов;
• ведении уголовных и гражданских дел;
• обеспечении безопасности городских жителей (в том числе пожарной безопасности);
• обеспечении сыска беглых крестьян и «тунеядцев», приставлении их к работам на благо государства;
• организации слободских (мирских) сходов и контроля за деятельностью слободских старост;
• контроле за «социальной сферой», организации домов призрения и приютов.

Губернская реформа

Губернскую реформу, которая проходила одновременно с формированием коллегий и стала зависимой от коллежского распорядка, также можно разделить на два этапа:

• I этап – с 1708-го по 1711год (согласно некоторым исследователям по 1714-ый);
• II этап – с 1718-го по 1720 год.

На первом этапе указом от 29 декабря 1708 года создавалось 8 губерний, во главе которых стояли губернаторы, назначавшиеся лично государем:

• Московская;
• Ингерманландская;
• Киевская;
• Смоленская;
• Казанская;
• Азовская;
• Архангельская (или Архангелогородская);
• Сибирская.

К каждой губернии приписывались определенные полки и верфи с целью их содержания и регулярного снабжения.

Все реорганизации на первом этапе напрямую были связаны с Северной войной, в ходе которой Петр предпринял реформу: децентрализация системы местного самоуправления и одновременно централизация всей системы управления государствам привели к бесперебойному поступлению финансов в казну и рекрутов в армию и на флот.

На втором этапе преобразования были связаны с постепенным переходом к мирной жизни (Северная война была практически закончена). 17 декабря 1718 года был издан указ о новом административно-территориальном делении государства (таблица).

Все органы местного самоуправления находились в подчинении у соответствующих коллегий и отчитывались перед ними. Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная коллегии имели на местах собственных представителей, входивших в органы местного самоуправления. Первое время при губернаторе существовал совет «ландратов», которых должны были избирать из местного дворянства, но через пять лет эти «советы» были упразднены указом императора.

Губернатор имел в своем подчинении помощников, ведавших:

• сбором налогов и другими финансовыми вопросами (обер-комиссар и обер-провиантмейстер, обер-инспектор);
• военными вопросами (обер-комендант);
• судебными делами и юстицией в целом (ландрихтер).

Губернаторы несли прямую ответственность за своевременное поступление средств в государственную казну и рекрутов в армию и на флот. За невыполнение поставленных задач им грозил в лучшем случае штраф, в худшем – опала, увольнение с должности и конфискация имущества в пользу государства.

А. Д. Меншиков

Если губернаторы подчинялись непосредственно императору и избирались из его ближайшего окружения (например, главой Ингерманландской губернии был А. Д. Меньшиков), то воеводы – Сенату.

Они ведали:

• строительством (улучшение инфраструктуры городов, возведение новых крепостей);
• розыском беглых крестьян и солдат;
• безопасностью провинций.

Земские комиссары также ведали определенными юридическими, полицейскими и финансовыми вопросами; отчитывались непосредственно перед воеводами.

Интересно. Согласно реформе 1718 года, административные и судебные органы местной власти были разделены, а с 1724 года наряду с гражданскими дистриктами появились дистрикты военные.

Отдельно необходимо сказать о Малороссии, система которая в принципе не подвергалась изменениям. В ней было сохранено гетманское управление, но в военном отношении она подчинялась российским губернаторам, которые в большинстве случаев были людьми военными.

Итоги и результаты

Так как реформа проводилась в два этапа (первый этап – до войны и в ходе войны, а второй этап – после войны, то есть активной ее фазы), то итоги и результаты для каждого этапа следует рассматривать отдельно (таблица).

Главным итогом реформ можно считать изменение всего принципа административно-территориального деления государства, уход от устаревшей и малоэффективной воеводско-приказной системы.

Интересно. По мнению ряда исследователей, вновь созданная система «приживалась» достаточно долго. Только иностранцы на русской службе и самые образованные люди государства понимали всю необходимость преобразований и четко следовали указаниям государя. Большая же часть российских чиновников еще долгое время ратовала за возвращение к старой, воеводско-приказной и уездной системе администрирования.

Значение реформ местного самоуправления

Основное значение реформы, ее суть заключалась в следующем: в ходе модернизации местного самоуправления (и в целом всех административных реформ Петра I) происходило постепенное выстраивание абсолютистской модели управления государством: абсолютная монархия предполагала усиление вертикали власти с опорой на местное самоуправление.

Также наблюдались:

• бюрократизация жизни по западноевропейскому образцу;
• разделение административной и судебной власти;
• разделение военной и гражданской государственной службы.

Важно также отметить, что проведенная реформа стала своевременной; обеспечила все нужды (как финансовые, так и рекрутские) реорганизованной армии и создающегося флота и сыграла важную роль в победе России в Северной войне.

Интересно. В органах местного самоуправления большей частью было представлено дворянство, которое таким образом еще более упрочило свое положение. Также увеличение числа госслужащих, а значит, и затрат на их содержание, стало основными минусами проведенной реформы (хотя нужно отметить, что Петру Алексеевичу удалось значительно сократить количество чиновников по сравнению со шведской системой, которую он взял за основу для своих преобразований).

Историография:

1. Ключевский В. О. Курс русской истории, М.: 1984 год.
2. Фоккеродт И. Г. Россия при Петре Первом, М.: 2000 год.
3. Исаев И. А. История государства и права, М.: 2006 год.