Реформы государственного управления Александра I

Реформы государственного управления Александра I — это целый комплекс мероприятий, связанных и направленных, прежде всего на модернизацию системы центрального управления. Сюда можно включить и преобразование Сената, и изменения в Синоде, и создание министерств, и создание Государственного Совета, и появление Кабинета министров, а также все проекты Сперанского и Новосильцева, которые так и не были реализованы. Также сюда можно включить  конституционные реформы и проекты, нереализованные или реализованные частично в Царстве Польском и Финляндии.

Интересно.  Создание Непременного совета и Негласного комитета нельзя в полной мере отнести к прямой модернизации государственной системы. Первый орган просуществовал относительно недолго и практически сразу стал играть второстепенную роль в государственном управлении, а второй был органом неофициальным, функционал и полномочия его не были прописаны в специальных уставных документах.

Непременный совет

О создании Непременного совета было объявлено 11 апреля 1801 года. В его состав вошли те, кто играл определенные роли еще в предыдущие царствования, например, братья Зубовы и П. В. Завадовский, ставший автором многих законопроектов. Они имели право участвовать в разработке различных законопроектов, заниматься кодификацией и модернизацией законов, рассматривать особо сложные вопросы государственного управления и даже при необходимости накладывать вето на указы и решения государя. Но при этом Совет оставался сугубо консервативным органом и не ограничивал власти императора. Именно из-за неприятия либеральных реформ и консервативного настроения большую часть полномочий Совета позже неофициально передали «негласникам». После создания Кабмина и Госсовета необходимость в Непременном совете отпала и его расформировали.

Реформа Сената

Реформу Правительствующего Сената можно разделить на два этапа: изменения до 1802 года и после 1805-го.

Первый этап закончился изданием Манифеста «О правах и обязанностях Сената», который был основан на «Положение о правах и преимуществах Сената» графа П. В. Завадовского. Второй этап реформы начался в 1805 году. Его основой стал доклад министра юстиции П. В. Лопухина «О разделении дел по департаментам Сената».

Согласно Манифесту «О правах и обязанностях Сената» 1802 года за данным органом государственной власти сохранялись высшие административные, судебные и надзорные функции. Сенаторы отвечали за всю систему издания законов/указов и контролировали уровень их соответствия основным принципам управления государством.

Создание Министерств и Кабинета Министров сделало Манифест от 1802-го года недостаточно логичным (например, министерства должны были предоставлять отчеты Сенату, но предпочитали отправлять их на рассмотрение Кабинету министров). Необходимо было пересмотреть основные его положения и учесть вновь изменившуюся структуру государственного управления. Основой для новой модернизации госоргана стал доклад министра юстиции П. В. Лопухина. Именно этот доклад определил развитие учреждения на полвека вперед.

Согласно документу:

• упразднялись все временные Департаменты Сената;
• создавались новые Департаменты (по принципу географической привязки, то есть они занимались делами конкретных губерний империи);
• создавалось Общее собрание московских Департаментов (что, в свою очередь «разгружало» Общее собрание Департаментов Санкт-Петербурга);
• определялся новый штат Канцелярии Сената (всего Департаментов стало 7 и Канцелярия Сената руководила всей их работой);
• все административные дела переходили в ведение одного Департамента, а остальные 7 занимались судебными делами;
• определялась новая система проведения сенаторских ревизий (их количество увеличивалось);
• определялась новая система взаимоотношений Сената с министерствами и Кабинетом министров.

Можно сказать, что реформа 1805 года носила чисто технический характер, но ее проведение четко обозначило функционал Сената и его взаимодействие с другими высшими органами государственного управления. Созданная система доказала свою эффективность и просуществовала практически без изменений до 1870 года.

Министерская реформа

В феврале 1802 года начались обсуждения проектов министерской реформы, а уже в сентябре был издан Указ о министерствах (разногласий по разным вопросам было достаточно, но победили все-таки сторонники преобразований). Было учреждено 8 новых учреждений-министерств (с сохранением части коллегий), главным из которых было Министерство внутренних дел, которое возглавил В. Кочубей.

В 1803-1806 годах М. М. Сперанский и В. П. Кочубей представил план дальнейших государственных преобразований. В нем говорилось, что необходимо:

• определить компетенции и уровни взаимодействия всех центральных органов власти (выстроить новую вертикаль власти);
• продумать систему взаимодействия министерств и их внутреннюю структуру (привести все к единому соответствию);
• определить уровни ответственности министров и других чиновников госаппарата.

Документы, поданные Сперанским и Кочубеем, стали отправными точками нового этапа министерской реформы.  Были разработаны три новых уставных Манифеста, которые «развязывали» проблему соподчинения и коллегиальности министерств.

В документах определялась:

• специализация органов власти;
• специфика работы в зависимости от направления;
• структура органов власти;
• статусы всех работников министерств;
• ответственность министров;
• соподчинение министерств Государственному совету и Кабинету министров.

Кабинет министров

Кабинет министров также создавался в два этапа:

• первый этап -1802 год (на данном этапе в Кабинет министров входили все министры, их товарищи-заместители, а также государственный казначей; кроме того в период с 1802-го по 1804 год император лично участвовал во всех заседаниях Кабинета министров, что способствовало упрочнению его положения в системе государственного управления);
• второй этап — 1810 год (в состав Кабинета вошли председатели Департаментов Государственного совета, а с 1812 года члены Кабинета стали назначаться и императором).

Перечень компетенций Кабинета министров выглядел следующим образом:

• текущие дела по министерскому управлению (все члены Кабинета существовали «автономно», отвечая лишь за работу собственных ведомств и лично докладывая обо всем императору);
• межведомственные дела;
• дела «одиозного характера», то есть те, которые требовали коллективной ответственности.

В целом, это был совещательный орган коллегиального характера. Полномочия его постоянно менялись, то расширяясь, то сокращаясь.  Формально он стоял «над» министерствами, но фактически полномочия его были уже, чем у Государственного совета.

Интересно. Взаимодействия министерств и Сената даже после 1811 года оставалось крайне сложным и запутанным. Прежде всего, это было связано с тем, что министры отчитывались в своих действиях непосредственно перед верховной властью, а Кабинет министров стал единственным органом, контролировавшим как законотворческий процесс, так и исполнительную власть.

Государственный совет

Автором идеи создания Государственного совета стал М. М. Сперанский. Предполагалось, что Госсовет будет связующим звеном между разными ветвями власти (Сенатом, министерствами и Кабинетом министров, а также непосредственно императором). О создание Государственного совета было объявлено 13 января 1810 года. В его состав вошло 35 человек (в том числе и действующие министры). Дела рассматривались по мере поступления, проходя через Канцелярию и госсекретаря, а также соответствующие Департаменты (распределением дел по департаментам занимался именно госсекретарь). Дело закрывалось после общего положительного голосования (если по делу возникали спорные моменты, то оно отправлялось на рассмотрение  всего  при непосредственном контроле госсекретаря и императора).

Госсовета занимался

• законотворческой деятельностью;
• решением текущих вопрос госуправления;
• финансами;
• исполнением функций верховной власти (только в том случае, если император либо отсутствовал в империи, либо не мог исполнять свои функции по разным причинам);
• контроль над министерствами (до 1832 года).

Александр Павлович не особо приветствовал создание Госсовета, просто действуя по инерции, но, несмотря на это, данный орган просуществовал вплоть до 1917 года.

Интересно. В конце правления Александра Павловича Госсовет, освобождённый от финансового контроля  и непосредственного правления государством, а также от управления делами армии и флота, занимался только вопросами соблюдения текущего законодательства.

Итоги государственных реформ

В результате реформ управленческая система  стала выглядеть более линейно с минимальным «намеком» на учет принципа разделения властей. Верховная власть и регулирующие функции были переданы императору, функции регулирующие, законодательные, судебные, совещательные были переданы Государственному совету, Сенату, Канцелярии императора (Синода стоял особняком, занимаясь исключительно вопросами вероисповедания). Верховная исполнительная власть (и частично законодательная с совещательной) была передана Кабинету министров, а непосредственно исполнительная — министерствам.

Важно отметить, что почти сразу после смерти Александра Павловича Госсовет и Сенат утратили ряд своих функций, но структура в целом осталась неизменной. Кабмин же, наоборот, укрепил свои позиции и грубо вторгался в функционал других органов государственной власти.

Интересно. Министерства и Кабинет министров при Александре Первом часто выходили за рамки своей компетенции, а Государственный совет, как уже указывалось выше, занимался в основном уголовными и гражданскими делами. Смешение ведомств, минимизация ответственности привела к новому запутыванию системы государственного управления. М. М. Сперанский настаивал на продолжении реформ, так как считал, что права Госсовета грубо нарушаются Кабмином, но Александр Павлович во второй половине царствования был настроен крайне консервативно. После его смерти Николай I столкнулся с необходимостью очередной модернизации госаппарата.