Реформа городского управления Петра I – это часть целого комплекса мероприятий, направленных на реорганизацию административного управления государством. В данном конкретном случае речь шла об упорядочивании именно городского управления и подчинении городских органов власти вновь образованным центральным, то есть выстраивание новой вертикали власти.
Кроме того, основной целью реформы было:
- классификация городского населения по европейскому, гильдейскому и цеховому, образцу, то есть унифицирование социальной структуры русских городов;
- модернизация и стабилизация фискальной системы, то есть системы сбора налогов с городского населения.
Предпосылки и причины проведения реформы
Система местного управления в России в конце XVII – начале XVIII века была крайне сложной; существующий аппарат практически не исполнял возложенные на него задачи. Кроме того, положение городов можно было считать бедственным: население не росло и было фактически разорено различными поборами и налогами, логистика и транспортные сети были неразвиты, городская промышленность уступала традиционному земледелию. Именно поэтому Петр I решился модернизировать эту системы по европейскому образцу, взяв за основу шведскую и немецкую модели городского устройства.
Преобразования были необходимы и по ряду следующих причин:
- устаревшая система организации местного управления дестабилизировала развитие Московского царства (в 1698 году государь, понимая, что воеводы откровенно занимаются казнокрадством, приказал собирать налоги с посадских людей в обход их);
- обновленная система властной вертикали должна была предотвратить возможные «социальные брожения», которые были нежеланны в условиях войны;
- начавшаяся Северная война требовала постоянного тылового обеспечения армии, а упорядочение городского управления сделало бы возможным переложить часть финансовых затрат с центрального бюджета на местные.
Цели и задачи реформы
Основной целью городской реформы, если говорить кратко, было:
- упорядочение системы сбора налогов во всех частях государства;
- выстраивание новой властной структуры, при которой центральная власть может во всех своих начинаниях опереться на местную;
- регулярное пополнение армии рекрутами;
- усиление полицейского контроля на местах опять же для своевременного рекрутирования в армию, сыска беглых и обеспечения вновь созданных мануфактур рабочими.
Суть и основные положения городской реформы
Суть реформы, которая проводилась в два этапа (с 1699 года по 1720 год) сводилась к созданию специальных учреждений, ведавших управлением в городах, и созданию новой системы сбора налогов. Также, по мнению государя, в ходе реформы было необходимо упорядочить:
- систему учета городов (вводилось понятие «разряд» города);
- систему учета городского населения («подлые» и «регулярные» граждане).
Создание Бурмистерской палаты
В 1699 году Петром I были созданы Бурмистерская палата в Москве и Ратуши в городах (изначально также Палаты; переименование прошло в том же 1699 году), которым переподчинялись Земские избы, а также кабацкие и таможенные бурмистры (ранее – старосты).
Бурмистерская палата, Ратуши и Земские избы стали новыми выборными городскими органами, заменив собой воевод и Приказные избы. Они отвечали:
- за своевременный сбор налогов с городских жителей, сменив в данном деле воевод,
- за судебные процессы, исключая политические дела;
- за сыск беглых солдат и крестьян, а также возвращение их на место службы, или к хозяину, или на мануфактуру.
В Бурмистерскую Палату и Ратуши посадские люди и купцы избирали своих представителей, которые обязаны были отслужить в них в течение года. Постепенно, после нескольких неудачных попыток вызвать у жителей города интерес к выборам в Ратуши и Земские избы выборы в городские органы управления стали обязательными для всех городов государства.
Схема сбора налогов выглядела в этот период следующим образом: кабацкие и таможенные бурмистры сдавали собранные налоги земскому, а тот уже отправлял их в Москву, в центральную Ратушу. Сбор средств проходил три раза в год: два раза весной и один раз осенью. Контроль за деятельностью местных чиновников и содержанием отчетных книг также проходил раз в год в Москве.
Интересно. Петр Алексеевич много делал для того, чтобы нивелировать злоупотребления на местах. В 1705 году он даже ввел новую должность наблюдателя, или инспектора, при Ратуше, которые следили за деятельностью бурмистров и собирали различные сведения с населения о воровстве и мздоимстве. Кстати, холопам за правдивый донос могла быть дарована свобода.
После губернской реформы Ратуши фактически утратили свое значение, хотя просуществовали вплоть до 1710 года. Всеми финансовыми вопросами и вопросами организации постоя армии и армейских поставок стали заведовать губернаторы.
Городской Магистрат
Петр I, освободившись от тягот войны и понимая, что городская реформа осталась незавершенной, а также стремясь исправить ошибки, допущенные за десятилетие войны, когда посадское население насильно «прикреплялось к тяглу», создал в 1720 году Главный Магистрат. Он, как и Ратуша до него, подчинялся Сенату и приравнивался по своему статусу к коллегиям.
Интересно. Еще до создания Главного Магистрата, в 1714 году, был издан указ, который расширил социальную прослойку городских обывателей, разрешив всем, а не только посадским людям заниматься торговлей, ремеслом и промышленным производством в пределах города.
Главный Магистрат при Петре I ведал вопросами:
- организации работы Магистратов в разных городах государства;
- создания органов правопорядка (полиции);
- создания (или поддержкой при создании) фабрик и заводов на территории городов или в пригородах;
- создания уставов для городских органов самоуправления;
- контроля за соблюдением правосудия на местах.
Основные функции городских Магистратов заключались в:
- донесении информации о распоряжениях центральной власти до городских жителей;
- сборе средств на нужды города с городских обывателей;
- организации городского благоустройства;
- контроле за общественными городскими зданиями (например, гостиного двора, складов и магазинов);
- контроле за системой налогообложения и своевременности сборов и поступлений в казну;
- ведении всех судебных дел, кроме политических (в данном случае, можно говорить о том, что Магистраты были приравнены в своих правах к Юстиц-коллегии);
- обеспечении безопасности жизни города;
- реализации работы с беглыми и «тунеядцами», приставление их к фабрикам, заводам;
- организации «сходов» (слободских, сотенных) местного населения;
- контроле за деятельностью слободских старост и контроле за правильным ведением так называемых «слободских описей» (посадские старосты подчинялись Магистрату и, хотя его выбирал «мир», утверждалась его кандидатура именно городскими чиновниками);
- организации (по мере возможности) домов призрения и приютов.
Членов Магистраты выбирали «сходы». Состав их при Петре I был минимизирован: президент и один или два бурмистра. Подчинялись городские Магистраты Главному напрямую. Причем наказания за неисполнение приказов были достаточно суровыми: от штрафов до конфискации имущества.
Интересно. В 1724 году по указу императора были созданы особые инструкции для городских Магистратов. В этих инструкциях описывались соблюдение пожарной безопасности города, порядок получения от государства (централизованно) различных инструментов, порядок поселения в домах пришлых людей и их регистрация (вводилось понятие «отпускных» писем), порядок работы с задержанными беглыми и порядок устройства на городские мануфактуры так называемых «тунеядцев».
Регламент 1721 года
В 1721 году государь создал и ввел в действие Регламент Главного Магистрата. По нему все города государства были разделены на несколько разрядов (вхождение в тот или иной разряд зависело от численности населения города). Всего было пять городских «разрядов»: самыми большими считались города, где было более трех тысяч дворов, а самыми маленькими – города в 250 дворов.
Магистраты по Регламенту появились только в больших городах трех первых разрядов. В остальных были учреждены только должности бургомистров.
Жители также делились на категории и подкатегории в зависимости от состояния и рода занятий. Попадание в ту или иную категорию означало возможность или невозможность участвовать в городском самоуправлении (таблица).
| Категория | Подкатегория (как называли их в официальных документах) | Участие в городском самоуправлении |
| Неподатные (освобожденные от уплаты налогов в казну)
|
— | Участвовали в городском самоуправлении (на уровне сословных учреждений) |
| Податные (платящие налоги) | Регулярные (I и II гильдии) | Участвовали в городском самоуправлении (непосредственно избирали бурмистров) |
| Подлые (нерегулярные) | Не участвовали в городском самоуправлении |
Что касается сословного разделения, то в неподатную категорию входили дворяне, духовенство и иностранцы. В податную регулярную I гильдии входили знаменитые жители города, банкиры и богатые купцы, а также владельцы мануфактур и мастерских; в податную регулярную II гильдии – мелкие торговцы, ремесленники, специалисты-рабочие мастерских и мануфактур. К податной подлой категории относились крестьяне.
Интересно. Именно в период правления Петра Великого деление городского населения на регулярных и нерегулярных граждан привела к постепенному обособлению торгово-промышленного класса и оформлению его в отдельное сословие.
Итоги городской реформы
На первом этапе проведения городской реформы было достигнуто следующее:
- упорядочение сбора податей с посадского населения в казну,
- созданная система надзора и контроля в городах обеспечило своевременное подавление любого проявления народного недовольства;
- решение проблемы сыска беглых, как крестьян, так и стрельцов и солдат.
После 1720 года, основным итогом реформы городского управления стало
- усиление органов местной власти и выстраивание определенной вертикали власти на местах (старосты-работники Магистратов-служащие Главного Магистрата),
- приведение к единообразию (цехи, гильдии, категории граждан) социальной структуры российских городов,
- создание четко выстроенной системы контроля и учета городского населения,
- развитие города как самостоятельной административной единицы (с учетом промышленного потенциала региона и развития транспортной сети),
- рост количества мастерских, мануфактур и фабрик во всех регионах государства.
Плюсы и минусы городской реформы Петра I
Исходя из вышесказанного, плюсы и минусы городской реформы достаточно очевидны (таблица).
| Плюсы реформы | Минусы реформы |
| После реформы система сбора налогов оптимизировалась; было обеспечено их поступление в государственную казну. | Положение дворянство, которое больше всего было представлено в городском самоуправлении, еще более упрочилось. |
| Введение гильдий и цехов упорядочило и оживило экономическую жизнь российских городов. | Произошло увеличение числа госслужащих, а значит, и затрат и сумм на их содержание, что легло дополнительным бременем на казну государства. |
| Рост количества мануфактур, в свою очередь, привел к наполнению внутреннего рынка; появилась здоровая конкуренция, что делало производимые товары более качественными. | Ухудшилось финансовое положение податного сословия, так как именно оно стало основным налогоплательщиком. |
| Появились зачатки социального законодательства (города были обязаны заботиться о самых незащищенных категориях населения). | |
| Органы самоуправления, созданные Петром I, сделали жизнь в городах более безопасной. |
Значение преобразований
Говоря о значении преобразований в области городского управления и самоуправления, важно отметить, что в ходе ее реализации:
- происходило постепенное выстраивание бюрократической абсолютистской модели управления государством,
- происходило постепенное ее «приживание», так как большая часть русского чиновничества считала старую, воеводско-приказную, систему, более совершенной и соответствующей русским реалиям.
Историография
- Соловьев С. С. Чтения о Петре Великом, М.: 1984 год.
- Платонов С. Ф. Лекции по истории России, М.: 1993 год.
- Фоккеродт И. Г. Россия при Петре Первом, М.: 2000 год.
