Внутренняя политика Екатерины II была подчинена одному принципу: завершить все незавершенные Петром Великим мероприятия и добиться достижения недостигнутых императором целей, то есть она стремилась к построению государства европейского типа, используя для этого методы просвещенного абсолютизма и гуманизма (идеи гуманизма легли в основу построения новой судебной системы на местах).
Губернская реформа 1775 года была проведена Екатериной II сразу после окончания восстания Е. Пугачева. События, происходившие во время этого восстания, заставили российскую императрицу задуматься об укреплении фискальной и полицейской власти на местах. Также задача заключалось в том, чтобы укрепить дворянскую власть и не дать «вспыхнуть» новым крестьянским (или иным) восстаниям (укрепление экономического и политического положения дворянства лежало в основе практически всех мероприятий, которые проводила императрица). По сути, вышеуказанное и стало двумя основными причинами проведения реформы.
Интересно. Реформа совпала и с расширением границ Российской Империи. Реформа также была связана с процессом интеграции новых территорий в состав государства.
Административное деление Империи до реформы 1775 года
Административно-территориальное деление Российской империи и система местного управления со времен Петра Великого оставалось практически без радикальных изменений. В 1708-1718 годах на территории государство были сформированы губернии, провинции и дистрикты (уезды), но при этом судебные органы не были отделены от административных, что вносило некую бюрократическую путаницу. Большую часть контролирующих функций исполнял Сенат и подведомственные коллегии. Всего существовало 25 губерний и более 500 уездов.
Интересно. Административно-территориальную реформу Петра Первого можно считать незавершенной. Ее проведение было обусловлено реалиями Северной войны, а после ее окончания созданную систему оставили практически без изменений и не перевили в режим «мирного времени».
Причины реформы
Как уже отмечалось, целый комплекс причин лег в основу реформы:
- стремление императрицы к построению нового государства европейского типа на базе идей просвещения и гуманизма;
- незавершенность административно-территориальной реформы Петра Великого;
- желание государыни еще больше укрепить свое положение через расширение привилегий господствующего класса;
- предотвращение возможных социальных взрывов, подобных восстанию Е. Пугачева.
Цели реформы
Как уже было сказано выше, целями реформы, введения нового административного деления, было:
- усиление государственно-административного контроля на местах;
- укрепление фискального аппарата на местах;
- разделение административных и судебных полномочий между различными учреждениями и органами местной власти;
- укрепление власти дворянского сословия;
- создание новых учреждений для усиления контроля за социально-экономическими отношениями подданных Империи (модернизация этих отношений);
- интеграция новых территорий, вошедших в состав государства.
Суть реформы
Исходя из целей реформ, суть губернской реформы сводилась к следующим аспектам
- укрепление единства государства;
- укрепление системы центральной власти и усиление власти монарха;
- усиление контроля центра за органами местной власти;
- углубление сословной привилегированности дворянства.
Проведение реформы
7 ноября 1775 года Екатериной Второй был издан документ «Учреждение для губерний Российской империи» (над этим документом с 1770 года работала особая комиссия, в которую входили Я. Сиверс, А. Вяземский, П. Завадовский; изначально были изданы 28 глав этого документа, а в 1780 году были созданы и изданы еще три главы).
Именно с этого момента началась реализация административно-территориальной реформы. Фактически было упразднено деление государства на губернии (хотя номинально данный термин продолжал использоваться и далее для обозначения территорий; в современно историографии нет единства мнений, какой именно термин стоит использовать для определения конкретной административно-территориальной единицы: губерния или наместничество), появились наместничества при сохранении уездного деления.
Реформа продолжалась до 1796 года. Всего было создано 50 наместничеств и губерний (на 27 больше, чем до 1775 года), также было образовано приблизительно 165 уездов (многие сельские поселения стали городами уездного значения).
Важно отметить, что новое деление не имело каких-либо конкретных территориальных привязок, только численные: губерния (или наместничество) – 300-400 тысяч человек, а уезд – 30-40 тысяч. То есть, можно говорить о том, что главным критерием для нового административно-территориального деления стала численность налогооблагаемого населения («податные души»).
Во главе административно-территориальных единиц стояли:
- генерал-губернаторы, или наместники, как правило, осуществлявшие общее политическое руководство несколькими наместничествами или губерниями;
- губернаторы, или наместники (губернии);
- капитаны-исправники (уезды).
Генерал-губернаторов назначала императрица, а утверждал их кандидатуру Сенат (генерал-губернатор также отвечал за военные формирования и части, которые были расквартированы на территории его наместничества). Губернаторов назначала также императрица, а капитанов-исправников в уезде избирало местное дворянство сроком на три года.
Крупные города стали особыми административно-территориальными единицами, во главе которых стояли городничие (коменданты). Москвой и Санкт-Петербургом управляли обер-полицмейстеры (стояли во главе столичных администраций).
Интересно. В 1782 году количество наместничеств увеличилось: новые наместничества появились на территории Малороссии (сразу после упразднения гетманства), а в 1796 году была образована Виленская губерния.
Общая структура управления после проведения реформы
В результате реформы появилась следующая система административного деления, управления и новые органы самоуправления (таблица)
| Уровень наместничества | Генерал-губернатор (наместник) | |
| Уровень губернии
|
Губернатор | |
| Губернское правление
(губернский прокурор, два губернских сотника, губернский землемер) |
||
| Казенная палата и Счетная палата во главе с вице-губернатором (финансы) | Приказ общественного призрения (социальная сфера) | |
| Уровень уезда | Капитан-исправник (новая должность) | |
| Уездное правление (уездный казначей и уездный землемер) | ||
| Уровень города | Городничий | |
И судебная система также претерпела изменения: она стала сословной:
- помещики – Верхний земский суд (губернский и уездный);
- горожане – Магистрат (губернский или городовой);
- государственные крестьяне – Верхняя и Нижняя расправы (в губернии и в уезде соответственно).
Интересно. Только членов суда Нижней расправы назначал губернатор, остальные были выборные (как элемент самоуправления). Высшим судебным органом в стране становился Сенат, а в губерниях бессословные Уголовная и Гражданская Палаты. Также был организован бессословный Совестный суд, что стало абсолютным нововведением для Российской империи.
Итоги реформы
К концу царствования Екатерины II государство делилось на
- 48 наместничеств;
- 2 губернии (Московскую и Санкт-Петербургскую);
- 1 область (Таврическую).
Реформа, проведение которой растянулось на несколько десятилетий, упорядочила хаотичную систему местного самоуправления и административно-территориального деления, существовавшую со времен Петра Великого. Впервые появился целый комплекс нормативных документов, которые регламентировали деятельность органов местного управления и суда. Также данная реформа фактически привела к ликвидации коллегий (остались только Иностранная, Военная, Адмиралтейская).
Данная система административно-территориального деления сохранилась в неизменном виде до 1917 года (система органов управления была модернизирована в 1864 году).
Оценка реформы
В историографии существуют прямо противоположные оценки результатов губернской реформы 1775 года, проведенной Екатериной Великой:
- первая: реформа была крайне дорога и не продумана, не учитывала социально-экономических связей регионов, их национальный состав; также она привела к росту мздоимства и казнокрадства (губернии при Екатерине действительно создавались хаотически, что привело к разрыву многих социально-экономических связей);
- вторая: реформа, если говорить кратко, способствовала централизации государства и упорядочиванию системы местного самоуправления.
Единственное, что не вызывало споров и сомнений у историков, так это то, что императрица добилась основных своих целей: крупных народных выступлений после восстания Е. Пугачева в Российской Империи не было, а положение дворянства как привилегированного сословия укрепилось еще больше.
